Como sabemos Europol fue creada por la Decisión 2009/371/JAI del Consejo como un ente de la Unión financiado con cargo al presupuesto general de la Unión para apoyar y reforzar la actuación de las autoridades competentes de los Estados miembros y su colaboración mutua en la prevención y la lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras formas de delitos graves que afecten a dos o más Estados miembros (Ver Anexo1).
La Decisión 2009/371/JAI sustituyó al Convenio, basado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol) que se derogó por el actual Reglamento 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y que entró en vigor el 1 de mayo de este año 2017.
Dado que el terrorismo constituye una de las amenazas más significativas contra la seguridad de la Unión, Europol debe prestar asistencia a los Estados miembros para afrontar los retos comunes a este respecto además de apoyar y reforzar igualmente las acciones y la cooperación en la lucha contra las formas de delincuencia que afecten a los intereses de la Unión. Entre estas formas de delincuencia grave y sus delitos conexos respecto de las cuales Europol es competente, la delincuencia organizada seguirá hallándose comprendida en el ámbito de los objetivos principales de Europol pues, dada su dimensión, importancia y consecuencias, también requiere una actuación común de los Estados miembros debido a su alcance, gravedad y consecuencias.
Los objetivos de Europol se centran en “apoyar y reforzar la actuación de las autoridades competentes de los Estados miembros y su cooperación mutua en la prevención y la lucha contra la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, el terrorismo y las formas de delincuencia que afecten a un interés común protegido por una política de la Unión, incluidos en la lista del anexo I que se acompaña”.
Para ello, Europol debe poder solicitar a las unidades nacionales competentes que abran, lleven a cabo o coordinen investigaciones criminales en casos específicos en los que la cooperación transfronteriza aporte un valor añadido. Europol debe informar a Eurojust de estas solicitudes.
Además se configura como eje para el intercambio de información en la Unión. Entre la información recabada, almacenada, procesada, analizada e intercambiada por Europol se incluye la inteligencia criminal referida a la información sobre delitos o actividades delictivas comprendidas en el ámbito de los objetivos de Europol, obtenida con la finalidad de determinar si se ha cometido o puede cometerse en el futuro algún acto delictivo concreto.
A fin de garantizar la eficacia de Europol como eje para el intercambio de información, deben establecerse obligaciones claras de que los Estados miembros faciliten a Europol los datos necesarios para cumplir sus objetivos y prestar especial atención al suministro de datos pertinentes para la lucha contra los delitos considerados prioridades estratégicas y operativas dentro de los correspondientes instrumentos de la Unión como es el terrorismo y la delincuencia organizada.
Para ello si se quiere garantizar una cooperación eficaz entre Europol y los Estados miembros, debe crearse una unidad nacional en cada Estado miembro. La unidad nacional (UN) debe ser el enlace entre las autoridades nacionales competentes y Europol, asumiendo así un papel de coordinador con respecto a la cooperación de los Estados miembros con Europol y ayudando de este modo a garantizar que todos ellos respondan a las solicitudes de Europol de manera uniforme. Para asegurar el intercambio efectivo y continuo de información entre Europol y las unidades nacionales y propiciar su cooperación, cada unidad nacional debe designar al menos a un funcionario de enlace adscrito a Europol.
Habida cuenta de la estructura descentralizada de algunos Estados miembros, como sucede en España, y la necesidad de asegurar el intercambio rápido de información, Europol debe poder cooperar directamente con los servicios competentes de los Estados miembros, sin perjuicio de las condiciones definidas por los Estados miembros y manteniendo informadas a las unidades nacionales, cuando así lo soliciten estas últimas.
A fin de mejorar su eficacia a la hora de facilitar análisis criminales exactos a las autoridades competentes de los Estados miembros, Europol debe utilizar las nuevas tecnologías para tratar los datos a fin de detectar rápidamente los vínculos entre las investigaciones y los modus operandi comunes a diferentes grupos delictivos, cotejar datos y tener una visión clara de las tendencias, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de los datos personales.
De esta forma se constituye una estructura informática eficiente y proveedor de servicios con seguridad en el intercambio de datos, como la Aplicación de la Red de Intercambio Seguro de Información (SIENA, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es “facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros, Europol, otros organismos de la Unión, países terceros y organizaciones internacionales”.
Como todos los Estados miembros son socios de Interpol, Europol debe, pues, poder intercambiar datos personales fiables y exactos con servicios de países terceros y esa Organización Internacional de Policía Criminal todo ello respetando la normativa europea de protección de datos.
Los Estados miembros deben ser responsables de la exactitud de los datos para la actualización de los datos que hayan transferido a Europol y de la legalidad de dicha transferencia. Europol debe ser responsable de la exactitud de los datos y la actualización de los datos facilitados por otros proveedores de datos o derivados de los propios análisis de Europol por lo que las autoridades nacionales competentes para la supervisión del tratamiento de los datos personales deben controlar la legalidad de los datos personales proporcionados por los Estados miembros a Europol.
En España la responsabilidad en la cooperación policial internacional radica en la División de Cooperación Internacional que depende del Cuerpo Nacional de Policía y le corresponden las funciones de “dirección de la colaboración y auxilio a las policías de otros países y la coordinación de los grupos de trabajo en los que participe la Dirección en el ámbito de la Unión Europea y otras instituciones internacionales, y aspectos relacionados con misiones de apoyo a terceros países y personal policial que presta servicio en el extranjero.”[1]
Esta División de Cooperación Internacional responde a la idea de ahorro mediante la optimización de recursos humanos y la racionalización de las estructuras e instrumentos disponibles, en el ámbito de la cooperación policial internacional y, especialmente, rentabilizando de esta manera la fuerte inversión realizadas en la integración en un mismo órgano de las Oficinas Centrales Nacionales de Interpol, Europol y Sirene.[2] En general, este servicio mejora la eficiencia de la colaboración policial internacional tanto en el ámbito bilateral como en el multilateral.
Últimamente, como consecuencia de los terribles atentados de Barcelona y Cambrils (Tarragona), una de las cuestiones que más se ha debatido por la Policía de la Generalitat-mossos d’Esquadra (P.G.-M.E) ha sido la consideración de autoridad competente en Europol y poder de esta forma establecer comunicaciones directas con el resto de autoridades competentes de los Estados miembros de dicha organización.
Para aclarar determinados conceptos previos debemos decir que según el Reglamento de Europol son autoridades competentes de los Estados miembros “todas las fuerzas de policía y demás servicios con funciones de policía existentes en los Estados miembros que sean responsables, en virtud del Derecho nacional, de la prevención y la lucha contra la delincuencia”. Europol ha considerado con esta categoría al Cuerpo Nacional de Policía y a la Guardia Civil.
Por otro lado dice el Reglamento que “Las autoridades competentes de los Estados miembros comprenden asimismo otras autoridades públicas existentes en los Estados miembros que sean responsables, de conformidad con el Derecho nacional, de la prevención y la lucha contra los actos delictivos que sean competencia de Europol” de lo que se deduce que esa consideración debe ser otorgada conforme a lo establece el Ordenamiento Jurídico Nacional y este Reglamento.
Pero antes de entrar a debatir la posibilidad de que sea atendida la petición formulada por esa policía autonómica, y siguiendo los criterios del Reglamento de Europol equiparándose al Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil, cuerpo policiales de ámbito estatal, que no comparto por las razones que después se expresarán, se debe puntualizar cuáles son las funciones que desarrolla Europol como Institución y el papel que desempeña la Unidad Nacional en España.
Funciones de Europol.
Para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 3, Europol desempeñará las siguientes funciones:
“Recoger, conservar, tratar, analizar e intercambiar información, incluida inteligencia criminal; notificar a los Estados miembros a través de las unidades nacionales de cualquier información y las conexiones entre actos delictivos que les afecten; coordinar, organizar y ejecutar cualesquiera actuaciones de investigación y operativas para respaldar y reforzar las actuaciones que lleven a cabo las autoridades competentes de los Estados miembros; desarrollar, compartir y promover conocimientos especializados y formación sobre métodos de prevención de la delincuencia, procedimientos de investigación y métodos técnicos y criminalísticos, y prestar asesoramiento a los Estados miembros; respaldar las actividades de intercambio de información, las operaciones y las investigaciones así como a los equipos conjuntos de investigación, inclusive mediante un apoyo operativo, técnico y financiero; facilitará análisis estratégicos y evaluaciones de amenazas para asistir en la utilización eficiente y efectiva de los recursos disponibles a nivel nacional y de la Unión para las actividades operativas y en apoyo de tales actividades; actuar como oficina central para la lucha contra la falsificación del euro con arreglo a la Decisión 2005/511/JAI del Consejo; crear equipos conjuntos de investigación, etc.”
Según aparece en los considerandos del citado Reglamento, “para ello, cada Estado miembro creará o designará una unidad nacional que será el organismo de enlace entre Europol y las autoridades competentes designadas de los Estados miembros que designaran a un agente como jefe de la unidad nacional. Cada Estado miembro velará por que su unidad nacional sea competente conforme a su Derecho nacional para desempeñar las tareas asignadas a las unidades nacionales en el presente Reglamento, y en particular que tengan acceso a los datos policiales nacionales y otros datos pertinentes necesarios para la cooperación con Europol. Cada Estado miembro determinará la organización y el personal de su unidad nacional de acuerdo con su Derecho nacional. De conformidad con el apartado 2, la unidad nacional será el único órgano de enlace entre Europol y las autoridades competentes de los Estados miembros. No obstante, a reserva de las condiciones que determinen los Estados miembros, incluida la participación previa de la unidad nacional, los Estados miembros podrán autorizar contactos directos entre sus autoridades competentes y Europol. La unidad nacional recibirá al mismo tiempo de Europol toda la información intercambiada en el curso de los contactos directos entre Europol y las autoridades competentes, salvo en caso de que indique que no necesita recibirla”.
Y, añade, “los Estados miembros, a través de su unidad nacional o, a tenor de lo dispuesto en el apartado 5, una autoridad competente:
- a) suministrarán a Europol la información necesaria para que pueda cumplir sus objetivos, incluida información relativa a formas de delincuencia cuya prevención o combate considere prioritario la Unión;
- b) garantizarán una comunicación y cooperación eficaces con Europol de todas las autoridades competentes pertinentes;
- c) propiciarán el conocimiento de las actividades de Europol;
- d) de conformidad con el artículo 38, apartado 5, letra a), garantizarán el cumplimiento del Derecho nacional al proporcionar información a Europol”.
De todo lo anterior se deduce que la Unidad Nacional es el único punto de contacto de España con Europol y que se organizará su estructura y funcionamiento siendo el único enlace con la organización y los Estados que se integran autorizándose los contactos directos entre autoridades policiales competentes siempre que se dé cuenta a la UN de Europol. Esta estructura permite que toda las comunicaciones que se establece entre el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil con el resto de autoridades policiales integrantes de Europol transita por la unidad nacional a excepción de las directas de cuyo contenido debe darse cuenta siempre.
Es en este asunto donde se vislumbran los primeros problemas si determinadas policías autonómicas que no han sido consideradas como autoridad competente establezcan comunicación directa externa con otras sin que la unidad nacional tenga conocimiento como se ha acreditado en determinadas ocasiones en investigaciones desarrolladas por terrorismo internacional.
El funcionamiento de Europol requiere la presencia de funcionarios policiales de enlace de cada autoridad competente comisionados en su sede en La Haya por lo que cada unidad nacional designará al menos un funcionario de enlace ante Europol. Estos funcionarios de enlace estarán sujetos al Derecho nacional del Estado miembro que los haya designado.
Los funcionarios de enlace constituirán las oficinas nacionales de enlace en Europol y las unidades nacionales les encargarán la defensa de sus intereses en esta última de acuerdo con el Derecho nacional del Estado miembro que los haya designado y ajustándose a las disposiciones relativas a la administración de Europol. Así mismo prestarán asistencia en el intercambio de información entre Europol y sus Estados miembros.
“Estos funcionarios de enlace prestarán asistencia, de conformidad con su Derecho nacional, en el intercambio de información entre sus Estados miembros y los funcionarios de enlace de otros Estados miembros, países terceros y organizaciones internacionales que entra funciones facilitarán el intercambio de información entre los Estados miembros, Europol, otros organismos de la Unión, países terceros y organizaciones internacionales”.
Europol requiere lógicamente que la fiabilidad de la fuente de la información procedente de un Estado miembro sea valorada en la medida de lo posible por el Estado miembro que haya facilitado los datos, utilizando una serie de códigos de evaluación de fuentes muy estricto que debe ser supervisado por la unidad nacional que analice su autenticidad, veracidad, competencia y exactitud de la fuente, etc.
Esta es otra de las responsabilidad que atañe a la unidad nacional y consecuentemente en el estado miembro donde se integra y que debe supervisar independientemente de la autoridad competente que lo traslade.
La unidad nacional debe supervisar también si la información solicitada por determinada autoridad competente reúne los requisitos que se establecen en el Reglamento ya que los datos solicitados deben estar vinculados a un delito grave que afecte a dos o más Estados miembros o terceros Estados con acuerdo operativo o constituir un delito de terrorismo lo que exige que todas las peticiones deban ser evaluadas y contrastadas con otras peticiones para evitar reiteraciones inútiles o peticiones injustificadas.
Pero Europol puede ayudar a la autoridad policial competente a culminar investigaciones que requieran el empleo de entregas controladas, vigilancias y seguimientos especializados, financiación para la coordinación de investigaciones internacionales, diseño de equipos conjuntos de investigación, apoyo en las labores de análisis operativo o estratégico, etc.
Y una de las funciones que más puede ayudar a las investigaciones sobre crimen organizado y terrorismo lo constituyen los ficheros de análisis (AWF) que permiten detectar conexiones entre investigaciones en diferentes Estados miembros y además permite prestar apoyo analítico completo a los investigadores y completar lagunas de información lo que permite elaborar informes de análisis sobre la investigación.
En relación a las investigaciones por terrorismo los ficheros AWF CT (Counter Terrorism) son muy útiles a todas las autoridades competentes autorizadas en Europol para compartir información al poder consultar estas bases de datos en donde se almacena, cruza y sobre todo se analiza información procedente de investigaciones suministradas por los Estados miembros de Europol.
Esta función tan útil para los investigadores precisa que se solicite a través de la unidad nacional que la que realizará la consulta y coordinará su petición trasladando el resultado a la autoridad competente solicitante.
Otra de las funciones que desempeñan las unidades nacionales es la gestión del Sistema de Información de Europol conocido como SIE y que es una base de datos de referencia de ese organismo que contiene información e inteligencia sobre aquellos delitos relativos al crimen organizado, terrorismo y otros delitos graves, que afectan a dos o más Estados miembros de la Unión Europea. Se trata de un sistema de consulta rápida que contiene datos básicos de interés para los investigadores sobre individuos que hayan cometido o pretendan cometer delitos con competencia de Europol.
A esta base de datos pueden acceder a nivel nacional todos aquellos usuarios que la Unidad Nacional de Europol autorice. Esta UN administra el acceso a estos recursos a través de enlaces seguros. Los usuarios que pueden acceder al SIE son el personal de las Unidades Nacionales de Europol, como UN España, los oficiales de enlace de los Estados miembros en La Haya, y el personal de las autoridades competentes designadas en los Estados miembros que en España son el CNP y GC como se ha indicado.
Esto quiere decir que las policías autonómicas, como sucede con la Policía de la Generalitat-mossos d’Esquadra que dispone de un Inspector enlace en Madrid, puede realizar consultas de dicha base a través del personal de la UN de Europol lo que permite acceder a la información obrante en el sistema sin problema lo que descarta la necesidad de tener que establecer comunicación directa con las autoridades competentes de otros Estados miembros de Europol.
No olvidemos que la finalidad del sistema es encontrar correspondencia o cruces de datos que permitan sacar el máximo partido a la información y abrir nuevas vías de investigación.
En esta primera parte de esta entrega quisiera hacer constar que, según mi criterio, no tiene sentido autorizar la comunicación directa de una policía autonómica con el resto de autoridades competentes de Europol ya que existen mecanismos eficaces ya establecidos que permiten realizar el intercambio de información con la garantía, seguridad y eficiencia que la legislación exige y de esta forma se disipan dudas como las siguientes y que en la siguiente entrega aclararemos:
¿Existe algún inconveniente práctico que dificulte que la P.G-ME, se pueda comunicar con el resto de países de Europol y terceros relacionados como ha venido haciendo con anterioridad a través de la UN de Europol a través de su enlace?
¿Cómo se garantiza que la información que se pretende solicitar directamente no se ha solicitado por otra autoridad competente y se produzca una descoordinación operativa grave?
¿Cómo se garantiza que la comunicación directa reúne todos los requisitos que exige Europol (delito grave, afecte a dos o más estados, etc.)?
¿Cómo se comprueba que la información transmitida es confiable, veraz y se cumple la normativa de protección de datos?
¿Cómo se verifica que el contenido de la información solicitada directamente se puede responder sin necesidad de lanzarla a otra autoridad competente por estar disponible a través de organismos como el CITCO?
Y, en el caso de que sea autorizada políticamente esa comunicación directa ¿quién garantiza que todas ellas son comunicadas también a la Unidad Nacional de España como ordena el Reglamento de Europol?
Y, por último, en caso de infracción a lo establecido en el citado Reglamento, ¿la comunidad autónoma de Cataluña asumiría la responsabilidad o seria más bien asumida por el Estado al que pertenece, España?
En suma, estas y otras preguntas nos hacen dudar de la eficacia de implantar la tan solicitada comunicación directa de P.G.-M.E con el resto de autoridades competentes de Europol y que complementaremos en el siguiente documento.
Saludos cordiales,
ANEXO 1
LISTA DE FORMAS DE DELINCUENCIA A LAS QUE HACE REFERENCIA EL ARTÍCULO 3, APARTADO 1
— Terrorismo
— delincuencia organizada
— tráfico de estupefacientes
— actividades de blanqueo de capitales
— delitos relacionados con materiales nucleares o sustancias radiactivas
— tráfico de inmigrantes
— trata de seres humanos
— delincuencia relacionada con el tráfico de vehículos robados
— homicidio voluntario y agresión con lesiones graves
— tráfico ilícito de órganos y tejidos humanos
— secuestro, retención ilegal y toma de rehenes
— racismo y xenofobia
— robo y hurto con agravantes
— tráfico ilícito de bienes culturales, incluidas las antigüedades y obras de arte
— fraude y estafa
— delitos contra los intereses financieros de la Unión
— operaciones con información privilegiada y manipulación del mercado
— chantaje y extorsión
— violación de derechos de propiedad industrial y falsificación de mercancías
— falsificación de documentos administrativos y tráfico de documentos administrativos falsos
— falsificación de moneda, falsificación de medios de pago
— delito informático
— corrupción
— tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos
— tráfico ilícito de especies animales protegidas
— tráfico ilícito de especies y variedades vegetales protegidas
— delitos contra el medio ambiente, incluida la contaminación procedente de buques
— tráfico ilícito de sustancias hormonales y otros factores de crecimiento
— abusos sexuales y explotación sexual, incluido el material sobre abuso de menores y la captación de menores con fines sexuales
— genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra.
[1] Real Decreto 2012/400 de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.
[2] Oren INT/28/2013, de 18 de enero, por la que se desarrolla la estructura orgánica y funciones de los Servicios Centrales y Periféricos de la Dirección General de la Policía.