Nueva regulación del juego en España. El juego on line

Como dice Blanco LOZANO[1], la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego[2] (en adelante LRJ) desarrollado por el Real Decreto 1613/2011, de 14 de noviembre[3], pretende cubrir el vacío normativo existente en este sector, pues no existía una ley de carácter estatal que lo regulase y, en especial, que abordase la explotación de actividades de juego por sistemas interactivos como puede ser el juego on line.

Esta nueva ley pretende regular las actividades de juego de ámbito estatal, tanto si se prestan desde España como desde un país extranjero pero dirigidas a personas residentes en España, ya sea de forma presencial o bien por medios electrónicos, informáticos o telemáticos. La Ley se aplica, además, a las actividades de publicidad, promoción y patrocinio relativas a estas actividades. Asimismo establece un régimen de control administrativo sobre los servicios de juego y apuestas de ámbito estatal, en especial, de los realizados por sistemas interactivos, y a fijar un sistema de tributación sobre los mismos. Hasta ahora el juego por medios telemáticos carecía de regulación a nivel estatal y esta «alegalidad» creaba una situación de inseguridad jurídica y permitía a las empresas de juego por Internet que operasen en España sin pagar ningún tipo de tributación.

Es conocido la importantísima cifra de fraude detectado en el juego on line que se dirigía a residentes españoles desde el extranjero, en especial desde el Reino Unido que goza de mucha experiencia en el sector. Si a este dato le añadimos la posibilidad de realizarse la oferta interactiva a través de Internet desde ciertos paraísos fiscales como sucede con Gibraltar el negocio está asegurado por lo que la Administración Tributaria española se ve impedida de controlar ni de sancionar estas conductas.

La Ley crea la Comisión Nacional del Juego[4] (CNJ en adelante) como organismo regulador del sector[5] y que le corresponde la supervisión, control y, en su caso, el ejercicio de la potestad sancionadora sobre los juegos y demás actividades sometidas a la Ley.

En materia competencial, se entiende que la competencia corresponde al Estado cuando su ejercicio trascienda del territorio de una Comunidad Autónoma; y es competencia exclusiva autonómica si se desarrolla únicamente dentro de su territorio. No obstante, las actividades de juego on line, realizadas a través de medios electrónicos, informáticos o telemáticos, son las que tienen generalmente ámbito estatal —cuando no supra-estatal—, por lo que a ellas se dirige fundamentalmente el régimen jurídico de autorización y control establecido por la LRJ. Este es uno de los problemas que se plantean en la aplicación de esta ley ya que la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas son innumerables. Cuando el juego se realiza a través de Internet, la duda que puede suscitarse es la de cómo delimitar si el servicio se presta sólo en una Comunidad Autónoma o en varias.

La LRJ prevé que el Ministerio de Economía y Hacienda establecerá por Orden la reglamentación básica para el desarrollo de cada modalidad de juego y precisa que «cualquier modalidad de juego no regulada se considerará prohibida»[6].

Asimismo establece una serie de prohibiciones de actividades de juego por razones objetivas (las que recaigan sobre eventos prohibidos, se fundamenten en la comisión de ilícitos o atenten contra cualquier derecho o libertad reconocido constitucionalmente), y subjetivas (entre ellas: menores de edad o incapacitados legalmente; personas que voluntariamente hubieren solicitado que les sea prohibido el acceso al juego; y determinados supuestos en los que se estima que puede existir una incompatibilidad o información privilegiada, como en el caso de las personas vinculadas a operadores de juego —para cuyo control se crea un registro estatal específico— o los directivos de las entidades deportivas participantes u organizadores, respecto de la actividad deportiva sobre la que se realiza la apuesta.

La LRJ contiene disposiciones muy restrictivas sobre la publicidad de las actividades de juego[7] y reglamentariamente se establecerán las condiciones que se incluirán en estas autorizaciones para publicidad y sus límites, en particular respecto. Se impone, además, la obligación a las agencias de publicidad, operadores audiovisuales, medios de información u operadores de servicios de la sociedad de la información (operadores de telecomunicaciones, proveedores de acceso a Internet, portales, motores de búsqueda o cualquier otro sujeto que disponga de un sitio en Internet a través del que realice alguna de las actividades incluidas en la Ley 34/2002, de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico.

Se convierte, dado que es imprescindible anunciar el juego on line, a las agencias de publicidad, medios de comunicación u operadores de los servicios de la sociedad de la Información en corresponsables del cumplimiento por los operadores de sus obligaciones legales.

Esta medida sancionadora tiene su razón ya que en las actividades de juego por medios interactivos, los operadores pueden residir fuera de España, como se ha comentado, por ejemplo en Gibraltar dirigiéndose exclusivamente en español a ciudadanos residentes en este país desde ese paraíso fiscal, por lo que la única forma de controlar que dispongan de las habilitaciones previas es a través de los anunciantes o de los medios de comunicación españoles en que inserten sus mensajes publicitarios[8].

Del mismo modo, cabe señalar que, en materia fiscal, en el caso de actividades de juego transfronterizas se prevé que «serán responsables solidarios del pago del impuesto (sobre actividades de juego) quienes ofrezcan, por cualquier medio, actividades de juego a personas con domicilio fiscal en España, así como quienes obtengan beneficios por el desarrollo del juego (…) siempre que no hubieran constatado que los operadores celebran u organizan dichas actividades de juego con los necesarios títulos habilitantes».

La LRJ distingue entre las habilitaciones para el desarrollo de juego no ocasional y las autorizaciones para la celebración de juegos de carácter ocasional o esporádico.

La LRJ establece que «los títulos habilitantes otorgados por otros Estados no serán válidos en España». Para el supuesto de operadores reconocidos por otros Estados miembros de la Unión Europea, se establece que «deberán cumplir con los requisitos y con la tramitación establecida por la legislación vigente», y que reglamentariamente se establecerá el procedimiento por el que la CNJ podrá convalidar aquella documentación ya presentada por un operador autorizado en el espacio económico europeo, eximiendo de su nueva presentación en España.

Los interesados en desarrollar actividades de juego no ocasional relativas a las modalidades de apuestas, rifas, concursos y otros juegos sometidas a la LRJ, deberán obtener, con carácter previo al desarrollo de cualquier tipo de juego, una licencia de carácter general de la Comisión Nacional del Juego, que regula el art. 10. Estas licencias generales se otorgan por un plazo de diez años que podrá prorrogarse por un período de idéntica duración, salvo en aquellos casos en que se hubiera limitado el número de operadores de un determinado juego, en que deberá convocarse un nuevo procedimiento para el otorga miento de la licencia.

Una vez obtenida la licencia general, la explotación de cada uno de los tipos de juego incluidos en el ámbito de la misma requerirá obtener una licencia singular.  El otorgamiento de estas licencias singulares y su prórroga estará sujeta a los requisitos que determine la CNJ en el marco de la regulación de cada una de las modalidades de juego que  tendrán una duración mínima de un año y máxima de cinco, prorrogables sucesivamente cuando se cumplan los requisitos establecidos en la regulación de cada uno de los tipos de juego y mientras se disponga de la licencia general.

La LRJ limita la posibilidad de explotar las actividades objeto de la Ley a las «personas físicas o jurídicas, entidades públicas o privadas, con nacionalidad española o de un país perteneciente al Espacio Económico Europeo y que tengan al menos un representante permanente en España»[9]  que se constituirán en operadores autorizados[10].

Se establece, además, que únicamente podrán participar en el procedimiento de adjudicación de licencias generales las personas jurídicas con forma de sociedad anónima que tengan como único objeto social la organización, comercialización y explotación de juegos, constituyéndose, a dicho efecto, como operadores de juegos y apuestas.

En materia sancionadora es muy amplia la variedad de situaciones, por la ya señalada voluntad de la Ley de evitar la elusión de la responsabilidad por operadores extranjeros, pues comprende no sólo a las personas físicas o jurídicas que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracciones en la LRJ, sino también a quienes «les den soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas», o a quienes «obtuvieran un beneficio relevante vinculado directamente al desarrollo de actividades de juego» como consecuencia de dichas infracciones.

El ejercicio de la potestad sancionadora radica en la CNJ que instruirá el expediente sancionador y las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, previéndose sanciones de multa (hasta 50 millones de euros en el caso de infracciones muy graves) que podrán ir acompañadas de las medidas de suspensión de la actividad en España por un plazo máximo de seis meses para las infracciones graves, y para las infracciones muy graves de la pérdida del título habilitante, la inhabilitación para la realización de las actividades de juego por un máximo de cuatro años o la clausura de los medios por los que se presten servicios de la sociedad de la información.